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【來(lái)源】 財(cái)新網(wǎng)

據(jù)財(cái)新記者從多個(gè)可靠渠道獲悉，按照深改小組的安排，今年必須形成石油和天然氣改革的整體方案，在國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局的委托下，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心和國(guó)務(wù)院研究室等智庫(kù)機(jī)構(gòu)已分頭研究，形成了對(duì)整體改革方案的初步設(shè)想。這些設(shè)想即將在5、6月間在相關(guān)部門(mén)上會(huì)討論，并盡快形成方案上報(bào)國(guó)務(wù)院和深改小組。

從目前來(lái)看，石油天然氣領(lǐng)域的改革分為兩個(gè)層面：一是中央層面出臺(tái)行業(yè)體制改革的總體方案，二是企業(yè)層面根據(jù)三中全會(huì)的精神，擬定自家的改革方案。據(jù)財(cái)新記者了解，從去年年底開(kāi)始，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局均已陸續(xù)委托國(guó)研中心和國(guó)務(wù)院研究室等智庫(kù)機(jī)構(gòu)研究方案框架，并組建了課題小組，針對(duì)石油天然氣體制改革總體方案和到2030年的石油天然氣體制機(jī)制改革戰(zhàn)略進(jìn)行研究，梳理改革的方向和路徑。這些改革設(shè)想目前已基本成形，即將上報(bào)相關(guān)主管部門(mén)并在業(yè)內(nèi)征求意見(jiàn)后形成方案，最后上報(bào)中央。

十八屆三中全會(huì)決議中提出推進(jìn)石油天然氣等領(lǐng)域改革，2014年6月在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，國(guó)家主席習(xí)近平又進(jìn)一步提出了“抓緊制定石油天然氣體制改革總體方案”，今年2月初舉行的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)了要推進(jìn)石油天然氣體制改革。

從財(cái)新記者目前了解的內(nèi)容看，新一輪油氣總體改革的思路涉及石油天然氣上中下游各領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入和價(jià)格放開(kāi)，包括拆除各種隱性的政策準(zhǔn)入壁壘和管制壁壘，允許各種不同性質(zhì)的資本和企業(yè)進(jìn)入，同時(shí)伴隨以主要油企在不同領(lǐng)域里的分拆和重組，轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制等改革，以為在整個(gè)能源行業(yè)充分引入競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。

國(guó)研中心研究員郭焦鋒在接受財(cái)新記者采訪(fǎng)時(shí)強(qiáng)調(diào)，本輪油氣體制改革的目標(biāo)，是要形成一個(gè)貫穿上中下游的總體改革方案。“改革要到位，需要將各方面措施作為一個(gè)整體同步實(shí)施，各相關(guān)部門(mén)也要同時(shí)推進(jìn)。”

上游勘探市場(chǎng)向多元投資主體開(kāi)放

在上游勘探開(kāi)發(fā)方面，首先要改革的是當(dāng)前的油氣區(qū)塊登記制度，以及建立勘探資料共享機(jī)制，以將石油天然氣勘探市場(chǎng)能向多元投資主體開(kāi)放。

據(jù)郭焦鋒介紹，“根據(jù)國(guó)土資源部的勘探登記管理?xiàng)l例和開(kāi)采管理?xiàng)l例，勘探開(kāi)發(fā)常規(guī)石油天然氣的企業(yè)要有國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的文件，其對(duì)企業(yè)的注冊(cè)資本、專(zhuān)業(yè)人員配備等資質(zhì)有要求，但總體規(guī)定很粗，也不完善，導(dǎo)致實(shí)際上具有探礦權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的企業(yè)只有四家，即中石油、中石化、中海油和延長(zhǎng)油田。”

完成登記的企業(yè)若能獲得油氣發(fā)現(xiàn)就有優(yōu)先獲得采礦權(quán)的資格。由此，中國(guó)目前400多萬(wàn)平方公里有探礦權(quán)的區(qū)塊目前基本就掌握在上述四家公司手中。這其中只有大約20分之一的區(qū)塊已有企業(yè)進(jìn)行了開(kāi)采，還有大量的區(qū)塊虛置。正在研究方案的課題組認(rèn)為，未來(lái)上游改革的一個(gè)路徑就是要向其它資本釋放這些區(qū)塊的探礦權(quán)。這需要建立探礦權(quán)的退出機(jī)制和交易市場(chǎng)。比如對(duì)于在約定時(shí)間內(nèi)勘探投入不足的探礦權(quán)面積，國(guó)土部門(mén)有權(quán)收回，重新掛牌向全社會(huì)的企業(yè)和投資主體進(jìn)行招標(biāo)，同時(shí)建立探礦權(quán)和采礦權(quán)的交易市場(chǎng)，允許在不同企業(yè)主體之間轉(zhuǎn)讓。

與放開(kāi)上游勘探開(kāi)發(fā)投資相配套的一項(xiàng)關(guān)鍵措施，還包括對(duì)幾家石油公司的油田服務(wù)板塊剝離重組，以減少油田服務(wù)公司和關(guān)聯(lián)公司生產(chǎn)板塊的關(guān)聯(lián)交易，建立一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的油田服務(wù)市場(chǎng)。郭焦鋒表示，“原來(lái)油田服務(wù)隊(duì)伍都在三桶油手里，外來(lái)資本即使想進(jìn)入，也很難找到專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍和力量來(lái)做。剝離出來(lái)之后，上游勘探開(kāi)發(fā)板塊才能有多元的競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)，為資本進(jìn)入提供可能。”

目前，中石化的油田工程和服務(wù)板塊已經(jīng)完成重組并借殼儀征化纖上市。重組是把分散在中石化集團(tuán)下屬8家油田企業(yè)的石油工程業(yè)務(wù)、資產(chǎn)及人員剝離出來(lái)，并整合了中石化集團(tuán)公司石油工程管理部、國(guó)際石油工程公司等公司和研究機(jī)構(gòu)。

有接近中石油的業(yè)內(nèi)人士向財(cái)新記者透露，中石油也正在考慮參照中石化的模式，重組油服工程、油建和設(shè)備板塊。但在一位中石油集團(tuán)人士看來(lái)，中石油現(xiàn)階段還很難推動(dòng)改革，一方面是新董事長(zhǎng)上任后還需要一段調(diào)整期，并等待整體部署；另一方面船大難掉頭，加之現(xiàn)在油價(jià)下行，全行業(yè)不景氣，也并非剝離重組的好時(shí)機(jī)，中石油自己在上游勘探開(kāi)發(fā)的投資也已縮減，“去年的工作量都沒(méi)完成”。此外，人員包袱是最大的問(wèn)題，中石油的油五大鉆探公司有22萬(wàn)人的隊(duì)伍，加上油建和裝備板塊大概40萬(wàn)人。

上游的配套改革還包括財(cái)稅政策如資源稅改革。資源稅現(xiàn)在歸省政府所有，而油氣勘探開(kāi)發(fā)是在縣級(jí)以下的地方，權(quán)益和義務(wù)不匹配。資源稅上收到省政府后，沒(méi)有給縣級(jí)以下政府足夠的轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致一些縣級(jí)以下政府和居民對(duì)勘探開(kāi)發(fā)企業(yè)意見(jiàn)很大。在郭焦鋒看來(lái)，“資源稅應(yīng)該下放到資源所在地征收，讓當(dāng)?shù)氐玫介_(kāi)采資源的好處，才有動(dòng)力和積極性去負(fù)責(zé)。”

中游和下游：法律獨(dú)立、加強(qiáng)監(jiān)管、價(jià)格市場(chǎng)化

中游的石油天然氣管網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施則被研究人員認(rèn)為屬于自然壟斷性質(zhì)，很難打破，未來(lái)的改革思路是以獨(dú)立和開(kāi)放為原則加強(qiáng)和完善政府監(jiān)管的地方。目前，從原油和成品油管道、油庫(kù)、碼頭，天然氣長(zhǎng)輸管道、儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG接收站都主要掌握在三家石油公司手里。

“中游要解決的是如何做好服務(wù)的問(wèn)題?，F(xiàn)在的管網(wǎng)，運(yùn)輸和銷(xiāo)售捆綁在一起。所以第一件事就是將銷(xiāo)售和運(yùn)輸徹底分離，獨(dú)立后的管網(wǎng)只能搞運(yùn)輸，不能做銷(xiāo)售。分離之后，管網(wǎng)公司除了給自己的母公司提供服務(wù)，也要將管網(wǎng)開(kāi)放，給其它競(jìng)爭(zhēng)者也提供服務(wù)，比如建立第三方無(wú)歧視準(zhǔn)入以及互聯(lián)互通的規(guī)則。此外，管網(wǎng)需要監(jiān)管部門(mén)在對(duì)建設(shè)投資、運(yùn)營(yíng)成本合理測(cè)算及規(guī)定合理收益水平的基礎(chǔ)上確定收費(fèi)價(jià)格。”郭焦鋒稱(chēng)，中游還要建立一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的容量市場(chǎng)和容量交易的平臺(tái)，所有基礎(chǔ)設(shè)施的容量要在這個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行公示和結(jié)算，這樣管網(wǎng)就可以實(shí)現(xiàn)只做輸送、存儲(chǔ)和加工的服務(wù)，不涉及上游的關(guān)聯(lián)交易和銷(xiāo)售業(yè)務(wù)。

綜合各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，管網(wǎng)獨(dú)立有三種模式，一是財(cái)務(wù)獨(dú)立，即管網(wǎng)還是原來(lái)的公司控股，但財(cái)務(wù)分開(kāi)，賬目能夠監(jiān)管和查驗(yàn)；二是法律獨(dú)立，即管網(wǎng)剝離出來(lái)成為獨(dú)立運(yùn)作的法人公司，關(guān)聯(lián)交易要被嚴(yán)格監(jiān)管；第三種是徹底的產(chǎn)權(quán)獨(dú)立，即將三桶油的管網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施賣(mài)給第三方，在產(chǎn)權(quán)獨(dú)立的模式下，石油公司不能處于控股地位，管道與母公司剝離，作為公立平臺(tái)。課題組認(rèn)為現(xiàn)階段比較現(xiàn)實(shí)的是先做法律獨(dú)立。

中石油規(guī)劃總院的一位專(zhuān)家告訴財(cái)新記者，目前中石油的油氣銷(xiāo)售收入和管輸費(fèi)用已在財(cái)務(wù)和結(jié)算上實(shí)現(xiàn)分開(kāi)，只是在業(yè)務(wù)上管輸和銷(xiāo)售還屬于同一個(gè)板塊。他也認(rèn)為短期內(nèi)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立基本沒(méi)有可能，因?yàn)閷?zhuān)業(yè)性的要求，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)還是由石油公司主導(dǎo)。另有接近中石油的人士透露，中石油此前已在計(jì)劃將管道板塊整體剝離重組。

中石油在前幾年已嘗試在管網(wǎng)上引入社保、保險(xiǎn)公司等外來(lái)資本，不過(guò)近來(lái)引資進(jìn)程趨緩，主要原因就是投資者對(duì)于改革之后管網(wǎng)的收益率產(chǎn)生疑慮，希望等整體改革框架確定后再做決定。郭焦鋒認(rèn)為，未來(lái)針對(duì)管網(wǎng)需要建立一整套有關(guān)成本、折舊、費(fèi)用、投資、價(jià)格和收益率的監(jiān)管框架，現(xiàn)在管道基本是按照12%的收益率。“這個(gè)規(guī)定太粗，也有部門(mén)認(rèn)為這個(gè)收益率太高，曾有段時(shí)間想調(diào)到8% 。未來(lái)都需要有一整套公開(kāi)透明的完整方案來(lái)規(guī)定，以便投資者有穩(wěn)定預(yù)期。”郭焦鋒表示。

下游最重要的是放開(kāi)原油進(jìn)口權(quán)和推進(jìn)價(jià)格的市場(chǎng)化改革。這需要建立原油天然氣的現(xiàn)貨市場(chǎng)和國(guó)際性的期貨市場(chǎng)。目前原油價(jià)格已與國(guó)際市場(chǎng)接軌，但成品油和天然氣價(jià)格仍由國(guó)家制定指導(dǎo)價(jià)。據(jù)悉上海正在籌備建立原油和天然氣的期貨交易所。另外，相關(guān)研究人員建議在全國(guó)形成10個(gè)左右的區(qū)域性現(xiàn)貨市場(chǎng)，第一步是在資源來(lái)源比較多元化、消費(fèi)發(fā)達(dá)的地方建立，比如上海、廣東和油氣管網(wǎng)發(fā)達(dá)自成體系的川渝地區(qū)；第二步是在一些油氣管網(wǎng)樞紐地區(qū)，如寧夏中衛(wèi)（西氣東輸?shù)臉屑~）建立；第三步是在消費(fèi)集中的地方比如武漢建立中南地區(qū)的現(xiàn)貨市場(chǎng)。

破除行政壟斷是前提

在自上世紀(jì)80年代開(kāi)始，石油天然氣體制的改革分為兩個(gè)階段。第一階段是在1982年、1983年和1988年分別成立了中國(guó)海洋石油總公司、中國(guó)石油化工總公司和中國(guó)石油天然氣總公司，分別負(fù)責(zé)海上油氣勘探開(kāi)發(fā)和對(duì)外合作、煉油和化工、和全國(guó)陸上油氣勘探開(kāi)發(fā)和管道運(yùn)輸，加上1961年成立的中國(guó)化工進(jìn)出口公司，這四家專(zhuān)業(yè)化公司構(gòu)成了上下游分割、海陸分家、內(nèi)外貿(mào)分治管理的體制格局。

1998年開(kāi)始的第二次重組，將中國(guó)石油天然氣總公司和中國(guó)石油化工總公司的行政職能剝離，將中國(guó)石油天然氣總公司和中國(guó)石油化工總公司重組為從勘探開(kāi)發(fā)、煉油化工到銷(xiāo)售的上下游一體化的石油公司，即現(xiàn)在的中石油集團(tuán)和中石化集團(tuán)，以黃河為界，中石油主要占據(jù)北方市場(chǎng)，中石化主要是南方市場(chǎng)。這次重組奠定了陸上石油石化行業(yè)雙寡頭競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院能源經(jīng)濟(jì)研究室主任朱彤認(rèn)為，第一階段的改革是由政府行政權(quán)力主導(dǎo)資源配置，政企不分；第二階段則是在強(qiáng)化油氣產(chǎn)業(yè)行政性壟斷前提下推動(dòng)的市場(chǎng)化改革。

國(guó)家行政權(quán)力在第二階段的改革中賦予了國(guó)營(yíng)石油公司的壟斷地位，這為目前的行業(yè)體制留下了有待改革的“后遺癥”。國(guó)務(wù)院辦公廳1999年發(fā)布的38號(hào)文和2001年發(fā)布72號(hào)文兩個(gè)文件獲得了對(duì)國(guó)產(chǎn)原油、進(jìn)口原油、成品油批發(fā)和零售的統(tǒng)一配置權(quán)。

朱彤指出，國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，拆分或合并作為一種重構(gòu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的手段，如果不配合政策和體制改革，讓市場(chǎng)在油氣資源配置中真正發(fā)揮決定作用，不僅無(wú)法解決我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)因油氣央企壟斷所帶來(lái)的問(wèn)題，而且通過(guò)拆分或合并來(lái)增強(qiáng)國(guó)家石油公司競(jìng)爭(zhēng)力的目的也難以實(shí)現(xiàn)。