北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017-2021)解讀
1月24日，在國家能源局例行新聞發(fā)布會(huì)上，國家能源局電力司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017-2021年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）接受了中電傳媒記者采訪，從北方地區(qū)冬季清潔取暖現(xiàn)狀和問題以及推動(dòng)該項(xiàng)工作的方向目標(biāo)、推進(jìn)策略、支持政策等方面進(jìn)行了系統(tǒng)解讀。
問：目前我國北方地區(qū)取暖的現(xiàn)狀如何？
答：習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第14次會(huì)議上指出，推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖，關(guān)系北方地區(qū)廣大群眾溫暖過冬，關(guān)系霧霾天能不能減少，是能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命、農(nóng)村生活方式革命的重要內(nèi)容。
由于我國以煤為主的資源稟賦特點(diǎn)，長期以來，北方地區(qū)冬季取暖以燃煤為主。截至2016年底，我國北方地區(qū)城鄉(xiāng)建筑取暖總面積約206億平方米，其中燃煤取暖面積約83%，取暖用煤年消耗約4億噸標(biāo)煤，其中散燒煤（含低效小鍋爐用煤）約2億噸標(biāo)煤，主要分布在農(nóng)村地區(qū)。同樣1噸煤，散燒煤的大氣污染物排放量是燃煤電廠的10倍以上，散燒煤取暖已成為我國北方地區(qū)冬季霧霾的重要原因之一。通過各種清潔取暖方式全面替代散燒煤，對于緩解我國北方特別是京津冀地區(qū)冬季大氣污染問題具有重要作用。
問：清潔取暖的概念和范圍是什么？
答：一直以來，各方對清潔取暖的理解較為模糊，思路上有諸多分歧，部分地方將其等同于“煤改氣”、“煤改電”，整體推進(jìn)效果差。對此，《規(guī)劃》首次明確了清潔取暖的概念和范圍。清潔取暖是指利用天然氣、電、地?zé)?、生物質(zhì)、太陽能、工業(yè)余熱、清潔化燃煤（超低排放）、核能等清潔化能源，通過高效用能系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)低排放、低能耗的取暖方式，包含以降低污染物排放和能源消耗為目標(biāo)的取暖全過程，涉及清潔熱源、高效輸配管網(wǎng)（熱網(wǎng)）、節(jié)能建筑（熱用戶）等環(huán)節(jié)。
在我國當(dāng)前國情下，清潔取暖絕非簡單的“一刀切”去煤化，而是對煤炭、天然氣、電、可再生能源等多種能源形式統(tǒng)籌謀劃，范圍也不僅僅局限于熱源側(cè)的單方面革新，而是整個(gè)供暖體系全面清潔高效升級。
對于社會(huì)廣泛關(guān)注的煤炭、天然氣、生物質(zhì)清潔利用等問題，《規(guī)劃》明確指出，只有集中使用、達(dá)到超低排放、接近天然氣潔凈水平的才是清潔化燃煤供暖，而且必須安裝在線監(jiān)測設(shè)施；天然氣鍋爐和壁掛爐要重點(diǎn)降低氮氧化物排放濃度；生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)應(yīng)實(shí)現(xiàn)超低排放，在城市城區(qū)生物質(zhì)鍋爐要達(dá)到天然氣鍋爐排放標(biāo)準(zhǔn)。
問：《規(guī)劃》就推動(dòng)北方地區(qū)清潔取暖工作明確了哪些具體目標(biāo)？
答：《規(guī)劃》提出，到2019年，北方地區(qū)清潔取暖率達(dá)到50%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）7400萬噸。到2021年，北方地區(qū)清潔取暖率達(dá)到70%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）1.5億噸。供熱系統(tǒng)平均綜合能耗、熱網(wǎng)系統(tǒng)失水率、綜合熱損失明顯降低，高效末端散熱設(shè)備廣泛應(yīng)用，北方城鎮(zhèn)地區(qū)既有節(jié)能居住建筑占比達(dá)到80%。力爭用5年左右時(shí)間，基本實(shí)現(xiàn)霧霾嚴(yán)重城市化地區(qū)的散煤供暖清潔化，形成公平開放、多元經(jīng)營、服務(wù)水平較高的清潔供暖市場。
此外，鑒于北方地區(qū)冬季大氣污染以京津冀及周邊地區(qū)最為嚴(yán)重，“2+26”重點(diǎn)城市作為京津冀大氣污染傳輸通道城市，且所在省份經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對較強(qiáng)，有必要、有能力率先實(shí)現(xiàn)清潔取暖?！兑?guī)劃》針對這些城市也提出了更高的要求，2021年，城市城區(qū)全部實(shí)現(xiàn)清潔取暖，縣城和城鄉(xiāng)結(jié)合部清潔取暖率達(dá)到80%以上，農(nóng)村地區(qū)清潔取暖率60%以上。
需要指出的是，清潔取暖是循序漸進(jìn)的長期工作，難以一蹴而就，到2021年仍將有一定比例的地區(qū)沿用原有取暖方式，或采用相對清潔的過渡方式。
問：推動(dòng)北方地區(qū)清潔取暖工作的原則是什么？
答：一是堅(jiān)持清潔替代，安全發(fā)展。以清潔化為目標(biāo)，重點(diǎn)替代取暖用散燒煤，減少大氣污染物排放，同時(shí)也必須要統(tǒng)籌熱力供需平衡，保障民生取暖安全。民生和環(huán)保兩方面都要抓，不可顧此失彼。
二是堅(jiān)持因地制宜，居民可承受。清潔取暖不是“一刀切”，應(yīng)立足本地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、基礎(chǔ)設(shè)施等條件及大氣污染防治要求，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)和居民消費(fèi)能力，做到“資源用得好、財(cái)政補(bǔ)得起、設(shè)施跟得上、居民可承受”，用合理經(jīng)濟(jì)代價(jià)獲取最大的整體污染物減排效果。
三是堅(jiān)持全面推進(jìn)，重點(diǎn)先行。取暖是北方基本民生需求，霧霾天氣是大范圍區(qū)域性污染，“抓大放小”、“以點(diǎn)帶面”的方式不適用于取暖散燒煤治理。因此，清潔取暖工作要綜合考慮大氣污染防治緊迫性、經(jīng)濟(jì)承受能力、工作推進(jìn)難度等因素，全面統(tǒng)籌推進(jìn)城市城區(qū)、縣城和城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村三類地區(qū)的清潔取暖工作，應(yīng)當(dāng)“分類施策”，不可“挑肥揀瘦”。“2+26”重點(diǎn)城市位于京津冀大氣污染傳輸通道，人口總量大、供暖用能多，這些地區(qū)的清潔取暖是重點(diǎn)優(yōu)先解決的問題。
四是堅(jiān)持企業(yè)為主，政府推動(dòng)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，單純以政府為主的清潔取暖面臨巨大補(bǔ)貼壓力，難以在北方地區(qū)全面推廣。必須充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和用戶的積極性，鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)市場機(jī)遇，優(yōu)化資源配置，降低整體成本。同時(shí)，各級政府也要推動(dòng)體制機(jī)制改革，構(gòu)建科學(xué)高效的政府推動(dòng)責(zé)任體系，為清潔取暖市場體系的建立創(chuàng)造良好條件。
五是堅(jiān)持軍民一體，協(xié)同推進(jìn)。地方政府與駐地部隊(duì)要加強(qiáng)相互溝通，建立完善清潔取暖軍地協(xié)調(diào)機(jī)制，確保軍地一體銜接，同步推進(jìn)實(shí)施。軍隊(duì)清潔取暖一并納入國家《規(guī)劃》，享受有關(guān)支持政策。
問：推動(dòng)北方地區(qū)清潔取暖工作應(yīng)該選擇什么策略？
答：清潔取暖方式多樣，適用于不同條件和地區(qū)，且涉及熱源、熱網(wǎng)、用戶等多個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)科學(xué)分析，精心比選，全程優(yōu)化，有序推進(jìn)?！兑?guī)劃》從“因地制宜選擇供暖熱源”、“全面提升熱網(wǎng)系統(tǒng)效率”、“有效降低用戶取暖能耗”三個(gè)方面系統(tǒng)總結(jié)了清潔取暖的推進(jìn)策略。熱源方面，全面梳理了天然氣、電、地?zé)?、生物質(zhì)、太陽能、工業(yè)余熱、清潔化燃煤（超低排放）等各種清潔取暖類型，對每種類型的特點(diǎn)、適宜條件、發(fā)展路線、關(guān)鍵問題等進(jìn)行了重點(diǎn)闡述。熱網(wǎng)方面，明確有條件的城鎮(zhèn)地區(qū)優(yōu)先采用清潔集中供暖，加大供熱系統(tǒng)優(yōu)化升級力度。用戶方面，強(qiáng)調(diào)了提升建筑用能效率，完善高效供暖末端系統(tǒng)，推廣按熱計(jì)量收費(fèi)方式。此外，《規(guī)劃》對熱源、熱網(wǎng)和用戶側(cè)的重點(diǎn)任務(wù)也設(shè)立了相應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)。
總體而言，清潔取暖的推進(jìn)策略必須突出一個(gè)“宜”字，宜氣則氣，宜電則電，宜煤則煤，宜可再生則可再生，宜余熱則余熱，宜集中供暖則管網(wǎng)提效，宜建筑節(jié)能則保溫改造。即使農(nóng)村偏遠(yuǎn)山區(qū)等暫時(shí)不能通過清潔供暖替代散燒煤供暖的，也要重點(diǎn)利用“潔凈型煤+環(huán)保爐具”、“生物質(zhì)成型燃料+專用爐具”等模式替代散燒煤。
當(dāng)前國情下，應(yīng)充分認(rèn)識到煤炭清潔利用的主體地位和“兜底”作用，不能將散煤治理等同于“無煤化”。清潔燃煤集中供暖是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與成本壓力平衡的有效方式，未來較長時(shí)期內(nèi)，在多數(shù)北方城市城區(qū)、縣城和城鄉(xiāng)結(jié)合部應(yīng)作為基礎(chǔ)性熱源使用。對于資源總量有限、補(bǔ)貼需求較大的天然氣、電等取暖能源，應(yīng)該多用在清潔集中燃煤不能勝任的，或者環(huán)保要求最嚴(yán)格的地區(qū)，“好鋼用在刀刃上”。
問：《規(guī)劃》對下一步推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖工作做出了哪些部署？
答：清潔取暖工作涉及能源供應(yīng)、價(jià)格機(jī)制、財(cái)政支持、環(huán)保監(jiān)督、公用設(shè)施等多項(xiàng)內(nèi)容，歸屬于不同主管部門，而農(nóng)村取暖的管理職責(zé)一直以來又模糊不清。因此，《規(guī)劃》從國家-地方-企業(yè)層面明確了任務(wù)分工。國家部門做好總體設(shè)計(jì)，指導(dǎo)推動(dòng)，做好相關(guān)政策的統(tǒng)籌銜接；地方政府各級政府明確主管部門，精心組織實(shí)施；企業(yè)承擔(dān)供暖主體責(zé)任，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
《規(guī)劃》提出專門設(shè)立清潔取暖規(guī)劃部際聯(lián)席會(huì)議辦公室，協(xié)調(diào)推進(jìn)《規(guī)劃》執(zhí)行；各地方也要明確專門機(jī)構(gòu)組織開展清潔取暖工作，建立常態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)政府部門間及政企協(xié)作。此外，對于農(nóng)村清潔取暖，《規(guī)劃》還要求地方各級政府明確責(zé)任部門，建立管理機(jī)制，改變農(nóng)村取暖無規(guī)劃、無管理、無支持的狀況。
正是因?yàn)榍鍧嵢∨婕懊鎻V、路線多樣，無法一套模式全國復(fù)制，各地方從自身實(shí)際出發(fā)，制定科學(xué)合理、經(jīng)濟(jì)可行、環(huán)保高效的清潔取暖實(shí)施方案尤為重要。下一步，各省（區(qū)、市）要按照《規(guī)劃》統(tǒng)一要求，組織編制省級清潔取暖實(shí)施方案，明確目標(biāo)任務(wù)，提出資金來源和使用方法，落實(shí)《規(guī)劃》要求。各市（縣）也要編制市（縣）級清潔取暖工作方案，進(jìn)一步細(xì)化國家規(guī)劃和省級實(shí)施方案的相關(guān)要求，抓好具體落實(shí)。
問：下一步，將對推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖工作提供哪些支持政策？
答：資金方面，中央財(cái)政將充分利用現(xiàn)有可再生能源發(fā)展、大氣污染防治等資金渠道支持清潔取暖，鼓勵(lì)各地方創(chuàng)新體制機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)加大資金投入，對技術(shù)、排放等不符合規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，不給予補(bǔ)貼。價(jià)格機(jī)制方面，綜合采取完善峰谷價(jià)格制度、優(yōu)化居民階梯價(jià)格政策、擴(kuò)大市場化交易等支持政策降低取暖用氣、電成本，合理確定清潔取暖價(jià)格。集中供暖方式改革方面，圍繞優(yōu)化區(qū)域集中供暖，提高供熱市場化程度，進(jìn)一步做好供熱節(jié)能管理。
當(dāng)前，各地清潔取暖的推進(jìn)方式大多依賴政府補(bǔ)貼和行政降價(jià)，財(cái)政壓力較大。以北京“煤改電”為例，每戶每年10000度電補(bǔ)貼指標(biāo)，每度電補(bǔ)0.2元，如按此補(bǔ)貼強(qiáng)度推廣到所有北方地區(qū)，光運(yùn)行費(fèi)用就需要每年2000-3000億補(bǔ)貼，這還沒考慮巨額初投資。我國居民用電、用氣價(jià)格包含交叉補(bǔ)貼，行政降價(jià)與財(cái)政補(bǔ)貼異曲同工。
因此，通過財(cái)政補(bǔ)貼、行政降價(jià)完全覆蓋清潔取暖成本并不切實(shí)際，需要通過資源優(yōu)化配置發(fā)現(xiàn)紅利。以20蒸噸燃煤小鍋爐改造為例，“煤改氣”后成本將增加1倍左右，但如果將小鍋爐供熱區(qū)域整合成一個(gè)大型供熱網(wǎng)，用現(xiàn)有超低排放熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組承擔(dān)基本熱負(fù)荷，保留部分鍋爐“煤改氣”后輔助調(diào)峰，打通上下游形成專業(yè)化熱力集團(tuán)，減少中間環(huán)節(jié)，則成本基本無需增加，污染物控制水平和供熱質(zhì)量大幅提高。
此外，“清潔熱”應(yīng)該有“清潔價(jià)”，只有價(jià)格適當(dāng)體現(xiàn)成本才能培養(yǎng)用戶節(jié)能習(xí)慣，消除“邊供暖、邊開窗”等浪費(fèi)行為。反過來，行為節(jié)能又能促進(jìn)清潔取暖的推廣應(yīng)用。以“煤改電”為例，相同供熱量下，用電成本（按民用電價(jià)，不考慮額外補(bǔ)貼）一般是用煤成本的3-5倍，但如果在學(xué)校這種間歇性取暖的場所，每年最寒冷的時(shí)候有40多天寒假無需供暖，其它時(shí)候也可白天供暖晚上保溫，只要充分發(fā)揮電供暖隨用隨開、運(yùn)行靈活的天然優(yōu)勢，供熱量和用電量將只有常規(guī)情況的一半以下，成本壓力大幅減輕。
從本質(zhì)上看，推進(jìn)清潔取暖的內(nèi)在動(dòng)力是政策引導(dǎo)下取暖領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。政府運(yùn)用財(cái)政、價(jià)格政策作為“藥引子”，建立良性市場環(huán)境，保障基本民生需求，落實(shí)重點(diǎn)環(huán)保任務(wù)；企業(yè)發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)市場優(yōu)化配置資源帶來的紅利，提高清潔供暖質(zhì)量；用戶建立綠色集約的現(xiàn)代化用能習(xí)慣，真正實(shí)現(xiàn)“政府推動(dòng)、企業(yè)為主、居民可承受”。完全指望財(cái)政補(bǔ)貼、“等靠要”政策將無法做好清潔取暖，各地方必須深入挖掘潛力，勇于改革創(chuàng)新，根據(jù)實(shí)際情況探索出一套適合自身的清潔取暖模式。
