《電力法》20年迎首次修訂 售電端放開(kāi)有法可依
【來(lái)源】 中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)
頒布20年來(lái)，《電力法》修訂工作終于“破冰”。
4月24日，全國(guó)人大審議通過(guò)了修改《中華人民共和國(guó)電力法》（以下簡(jiǎn)稱《電力法》）等六部法律的決定。其中尤其受人關(guān)注的《電力法》修訂中，刪除了原第二十五條第三款中的“供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)持《供電營(yíng)業(yè)許可證》向工商行政管理部門申請(qǐng)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，方可營(yíng)業(yè)”。
“本次修改，意味著更多的售電主體將進(jìn)入電力市場(chǎng)。”西南交通大學(xué)法學(xué)系副教授魏瓊在接受《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)，逐步向符合條件的市場(chǎng)主體放開(kāi)增量配電投資業(yè)務(wù)。逐步放開(kāi)售電側(cè)，構(gòu)建多元化的售電主體，恰好契合了新一輪電力改革的思路。
實(shí)施20年以來(lái)，《電力法》中的很多條款與現(xiàn)實(shí)情況之間已經(jīng)出現(xiàn)了不少?zèng)_突，因而近年來(lái)每年召開(kāi)的全國(guó)兩會(huì)上，也不乏代表提出修改《電力法》的議案。隨著新一輪電改的推進(jìn)，此次《電力法》修訂，為以后的電改推進(jìn)開(kāi)啟了法律上的空間。
多為業(yè)內(nèi)人士亦指出，隨著電改的展開(kāi)，后續(xù)《電力法》仍有較大的修改空間，修改進(jìn)程也有望加速。
簡(jiǎn)政放權(quán)“打開(kāi)門”
《供電營(yíng)業(yè)許可證》是指供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)在經(jīng)電力管理部門批準(zhǔn)的供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電的合法許可憑證，這一制度自1996年《電力法》開(kāi)始施行。
原電力部相關(guān)文件中，曾這樣表述這項(xiàng)制度：“對(duì)供電營(yíng)業(yè)區(qū)實(shí)行許可證管理制度，這是國(guó)家為了保障電力安全有序供應(yīng)，防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)而建立的一項(xiàng)法律制度。”
值得注意的是，本次《電力法》修改的內(nèi)容，并不是取消了《供電營(yíng)業(yè)許可證》的核準(zhǔn)，只是將工商登記前置審批事項(xiàng)改為后置審批。
“準(zhǔn)確地說(shuō)，這是落實(shí)國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)、實(shí)行‘先照后證’的一個(gè)具體體現(xiàn)。”魏瓊表示。
這樣一個(gè)程序上的變動(dòng)會(huì)帶來(lái)怎樣的變化？
在修訂之前，供電企業(yè)在取得營(yíng)業(yè)許可之前，需要向當(dāng)?shù)氐闹鞴懿块T提交申請(qǐng)，并準(zhǔn)備包括供電企業(yè)的基本情況、供電區(qū)域地理平面圖、電源容量及分布圖、售電價(jià)格及其依據(jù)等多項(xiàng)材料。在獲得了《供電營(yíng)業(yè)許可證》之后，向工商部門申請(qǐng)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，才能夠營(yíng)業(yè)。
未按照規(guī)定取得《供電營(yíng)業(yè)許可證》，從事電力供應(yīng)業(yè)務(wù)的，電力主管沒(méi)收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款。
這樣的“門檻”注定只有少數(shù)企業(yè)能夠從事電力經(jīng)營(yíng)。
“按照修訂后的《電力法》，有意開(kāi)展售電業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體，可以先向工商部門申請(qǐng)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，然后再申請(qǐng)《供電營(yíng)業(yè)許可證》。”魏瓊表示。
由于上網(wǎng)電價(jià)下調(diào)以及煤價(jià)走低，Wind數(shù)據(jù)顯示超八成的電力上市公司在2014年實(shí)現(xiàn)盈利。 如果依據(jù)中國(guó)電力聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)全社會(huì)用電量5.52萬(wàn)億千瓦時(shí)，即便一度電增加1分錢的盈利空間，也將衍生550億元的新生市場(chǎng)。而《電力法》修訂前，這個(gè)新市場(chǎng)只與那些擁有《供電營(yíng)業(yè)許可證》的企業(yè)有關(guān)。
“目前，我們也在等相關(guān)的通知，看后續(xù)的流程是否會(huì)有所變化。”陜西省負(fù)責(zé)核發(fā)《供電營(yíng)業(yè)許可證》的省發(fā)改委監(jiān)測(cè)應(yīng)急處一位工作人員告訴記者，目前相關(guān)的許可證辦理工作仍在正常進(jìn)行。
魏瓊分析認(rèn)為，在2014年國(guó)家能源局將供電類電力業(yè)務(wù)許可證申請(qǐng)條件中“具有經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)的供電營(yíng)業(yè)區(qū)”調(diào)整為“具有供電營(yíng)業(yè)區(qū)雙邊達(dá)成的劃分協(xié)議書(shū)或意見(jiàn)”。由主管部門批準(zhǔn)變成了企業(yè)雙邊協(xié)議，同時(shí)本次《電力法》修改也為新的增量進(jìn)入已經(jīng)劃分好了供電營(yíng)業(yè)區(qū)域，提供了更為開(kāi)放的條件。
“現(xiàn)在進(jìn)行的新一輪電力改革，需要《電力法》提供法律上的保障。”廈門大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)協(xié)同創(chuàng)新中心主任林伯強(qiáng)告訴記者，新電改的一項(xiàng)最大看點(diǎn)就是放開(kāi)售電側(cè)，將《供電營(yíng)業(yè)許可證》的審批后移，也有助于企業(yè)在初期集中精力開(kāi)展業(yè)務(wù)。
4月27日，方正證券電力設(shè)備高級(jí)分析師周紫光發(fā)布研究報(bào)告稱，和《電力法》同期修改的《動(dòng)物防疫法》與《就業(yè)促進(jìn)法》，里面的內(nèi)容都是涉及到申請(qǐng)行政許可的順序問(wèn)題，主要目的是落實(shí) 2014 年國(guó)務(wù)院“先照后證”改革精神。所以此次《電力法》修改不宜過(guò)度解讀，但后續(xù)《電力法》仍有修改空間。
仍有繼續(xù)修法空間
“當(dāng)時(shí)出臺(tái)的《電力法》是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，但是中國(guó)在1997年電力市場(chǎng)化改革，很多條款的內(nèi)在理念都與現(xiàn)在的電力市場(chǎng)運(yùn)行情況相悖。”魏瓊告訴記者，如今中國(guó)開(kāi)始了新一輪電改，目前國(guó)內(nèi)的法律學(xué)術(shù)界以及電力從業(yè)者都認(rèn)為，《電力法》的修改應(yīng)該和電改的思路一脈相承。
在近年來(lái)召開(kāi)的全國(guó)兩會(huì)上，中國(guó)電力國(guó)際有限公司董事長(zhǎng)李小琳、中科院院士褚君浩、國(guó)家電網(wǎng)四川省電力公司副總經(jīng)理褚艷芳等代表，都提出了加快修訂《電力法》的相關(guān)議案。
《電力法》自1995年12月頒布，1996年4月1日開(kāi)始施行。
據(jù)了解，全國(guó)人大在2003年就將修改《電力法》納入了立法計(jì)劃，《電力法》的修改已八易其稿，仍無(wú)定論。
2014年6月3日，國(guó)家能源局法制和體制改革司召開(kāi)了《電力法》修訂稿匯報(bào)會(huì)，這是官方最近一次討論修改《電力法》。
“可以說(shuō)，現(xiàn)在是新電改倒逼著《電力法》進(jìn)行加快修改。”林伯強(qiáng)說(shuō)，此前《電力法》修改過(guò)程之所以如此坎坷，是因?yàn)殡娏π袠I(yè)在不斷發(fā)生著變化，現(xiàn)在進(jìn)行的電力體制改革又提出了很多新內(nèi)容，《電力法》也需要將諸多條款進(jìn)行修改，體量比較大。
魏瓊也認(rèn)為，本次修改只是修改《電力法》過(guò)程中的一小步，接下來(lái)還有很多修改之處。
比如說(shuō)，第二十五條第二款中“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，已成為我國(guó)分布式能源發(fā)展的直接障礙。國(guó)家能源局在2013年出臺(tái)《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》提出，“在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等相對(duì)獨(dú)立的供電區(qū)同一組織建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，余電上網(wǎng)部分可向該供電區(qū)內(nèi)其他電力用戶直接售電。”但是，按照《電力法》“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，分布式光伏項(xiàng)目直接售電屬于違法行為。同時(shí)，該條規(guī)則與電改“放開(kāi)售電側(cè)、增加市場(chǎng)主體”的精神明顯相悖。
在中國(guó)能源網(wǎng)首席信息官韓曉平看來(lái)，現(xiàn)在國(guó)家鼓勵(lì)推行的“大用戶直購(gòu)電”，這也同樣是本輪電改的主要內(nèi)容之一，其思路就是讓發(fā)電企業(yè)直接對(duì)接用戶企業(yè)直接簽訂購(gòu)用電銷合同。但是按照《電力法》的規(guī)定，發(fā)電企業(yè)又不具備供電的資格。
陜西省地方電力局人士供電營(yíng)業(yè)許可這項(xiàng)制度本身也存在很大的問(wèn)題，其法律效力也已減弱。比如，企業(yè)建設(shè)自備電廠，多余的電量希望銷售給附近的企業(yè)。一個(gè)典型的例子，就是此前備受爭(zhēng)議的山東魏橋集團(tuán)的“魏橋模式”，由于沒(méi)有《供電營(yíng)業(yè)許可證》，魏橋集團(tuán)的這項(xiàng)做法也被官方認(rèn)定為非法。所以，后續(xù)對(duì)供電許可實(shí)行有效管理，同時(shí)又在售電側(cè)進(jìn)行有序開(kāi)放，進(jìn)一步激活各種市場(chǎng)主體，這也需要對(duì)供電營(yíng)業(yè)許可證這項(xiàng)制度進(jìn)行修改和完善。
“接下來(lái)《電力法》還有很多內(nèi)容需要修改，其進(jìn)程也將加快。”魏瓊表示，完善《電力法》的最終目的就是構(gòu)建現(xiàn)代電力監(jiān)管制度、實(shí)現(xiàn)政府對(duì)電力行業(yè)的有效監(jiān)管，這也能為電力市場(chǎng)化改革獲得成功提供制度性保障。
