新電改“已到了需要政治智慧的時(shí)候”：電網(wǎng)調(diào)度大權(quán)在握
深圳電改輸配電價(jià)獲批再次釋放了人們對(duì)電力體制改革總體方案的想象，被視為電改邁出的關(guān)鍵性一步。但多位熟悉電改方案的知情人士向澎湃新聞透露，由于并未觸及調(diào)度獨(dú)立等敏感環(huán)節(jié)，即使打開(kāi)了電網(wǎng)成本的“黑匣子”，依然可能滋生電網(wǎng)企業(yè)的“新型壟斷”。
按照上下游環(huán)節(jié)劃分，電力系統(tǒng)由發(fā)電、輸電、配電、售電四個(gè)部分組成，由此形成上網(wǎng)電價(jià)（電網(wǎng)購(gòu)入發(fā)電企業(yè)電力的價(jià)格）、輸配電價(jià)（輸配電環(huán)節(jié)價(jià)格）、銷(xiāo)售電價(jià)。這樣的等價(jià)交易看似簡(jiǎn)單明晰，實(shí)則存在巨大的“剪刀差”。厘清輸配成本，是打破電網(wǎng)買(mǎi)賣(mài)電價(jià)“賺差價(jià)”盈利模式的第一步，也是關(guān)鍵一步。
但這兩步能否走出來(lái)？一名參與新電改方案討論的人士坦言，“已經(jīng)到了需要政治智慧的時(shí)候”。
輸配電價(jià)“再起步”
事實(shí)上，單獨(dú)核定輸配電價(jià)，同樣是即將出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（下稱“電改方案”）中的既定動(dòng)作。知情人士稱，擬議的電改方案提出的“近期推進(jìn)電力體制改革的重點(diǎn)任務(wù)”中，第一項(xiàng)即為“推動(dòng)電力價(jià)格改革，理順電價(jià)形成機(jī)制”。
該方案提出，起步階段，輸配電價(jià)采用單位電量過(guò)網(wǎng)費(fèi)模式，平均輸配電價(jià)由平均銷(xiāo)售電價(jià)扣除平均上網(wǎng)電價(jià)形成。隨著改革深入，輸配電價(jià)要逐步過(guò)渡到按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，分電壓等級(jí)核定。電力用戶按照其所購(gòu)電能使用線路電壓等級(jí)對(duì)應(yīng)的輸配電價(jià)和結(jié)算電價(jià)支付費(fèi)用。
這已不是歷史上第一次向輸配電價(jià)“動(dòng)刀”。2002年國(guó)務(wù)院發(fā)布《電力體制改革方案》（國(guó)發(fā)[2002]5號(hào)）之后，隨即發(fā)布了《電價(jià)改革方案》（國(guó)辦發(fā)[2003]62號(hào)）。62號(hào)文件對(duì)廠網(wǎng)價(jià)格分開(kāi)、上網(wǎng)電價(jià)改革、輸配電價(jià)改革、銷(xiāo)售電價(jià)改革及電價(jià)管理均作出過(guò)詳細(xì)闡述。
對(duì)于輸配電價(jià)，62號(hào)文件提出，“政府對(duì)輸配電價(jià)格的管理，作為方向性目標(biāo)，可選擇激勵(lì)作用較強(qiáng)的定價(jià)方式。廠網(wǎng)分開(kāi)時(shí)按電網(wǎng)平均銷(xiāo)售電價(jià)扣除平均購(gòu)電價(jià)格確定，競(jìng)價(jià)實(shí)施后，逐步向成本加收益管理方式過(guò)渡。要制定與價(jià)格管理相適應(yīng)的成本規(guī)則，按社會(huì)平均水平確定電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)成本，以電網(wǎng)企業(yè)有效資產(chǎn)和市場(chǎng)籌資成本為基礎(chǔ)確定投資收益。”
這一方向性的闡述，與新電改方案基本一致。62號(hào)文件的最終命運(yùn)不甚理想，比電改5號(hào)文的落實(shí)程度更低：輸配電價(jià)始終缺乏財(cái)務(wù)獨(dú)立核算的支撐，銷(xiāo)售電價(jià)則陷入長(zhǎng)期的人為抑制怪圈，加之交叉補(bǔ)貼的“遮擋”，購(gòu)銷(xiāo)差價(jià)依然是看不見(jiàn)的黑洞。
此番對(duì)輸配電價(jià)的探索，是否會(huì)再度“崴腳”？
“很容易陷在這兒（輸配電價(jià)），后面的也走不下去。輸配電價(jià)必須和改變電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式捆綁起來(lái)，置于一個(gè)框架內(nèi)執(zhí)行——輸配電價(jià)一出來(lái)，第二個(gè)月立刻開(kāi)始改變電價(jià)。輸配電價(jià)的唯一意義在于，為改變電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式做鋪墊，而非核算電網(wǎng)成本。”前述參與新電改方案討論的人士對(duì)澎湃新聞稱，情況并不樂(lè)觀，“已經(jīng)到了需要政治智慧的時(shí)候”。
值得注意的是，該人士還提示了另一重風(fēng)險(xiǎn)：新一輪電改方案由國(guó)家發(fā)改委綜合改革司牽頭執(zhí)筆，而深圳輸配電價(jià)改革試點(diǎn)由國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司發(fā)起，改革是否會(huì)在權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)耗中再度擱淺？“而且，價(jià)格司弄的深圳輸配電價(jià)試點(diǎn)，是否是新電改框架所認(rèn)可的？（兩者的）思路是否一脈相承？”
與輸配電價(jià)改革屢遭擱置相對(duì)的是，輸配資產(chǎn)的清理，在具體操作上并無(wú)技術(shù)障礙。此前有業(yè)內(nèi)權(quán)威人士對(duì)澎湃新聞表示，首要步驟就是劃小核算單位，“國(guó)家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)負(fù)責(zé)特高壓一級(jí)的財(cái)務(wù)核算，區(qū)域電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)特高壓以下那級(jí)高壓，省一級(jí)的電網(wǎng)負(fù)責(zé)區(qū)域一下的所有電網(wǎng)，要是這么劃分，全國(guó)的輸配電資產(chǎn)都清清楚楚。搞輸配分開(kāi)了嗎？沒(méi)搞。但產(chǎn)權(quán)明晰了。”
緊攥調(diào)度“指揮棒”
更為關(guān)鍵的是，關(guān)于調(diào)度是否獨(dú)立，新電改方案的定調(diào)是“不涉及”。這意味著，即使回歸到 “高速公路”屬性，電網(wǎng)依然手握調(diào)度操作大權(quán)。
調(diào)度是電力系統(tǒng)中最重要的公共治理機(jī)構(gòu)，具有電網(wǎng)運(yùn)行指揮、事故處理、方式安排、交易實(shí)現(xiàn)等一系列公共職能，對(duì)安全穩(wěn)定、生產(chǎn)交易、技術(shù)監(jiān)督、主體準(zhǔn)入、規(guī)劃建設(shè)、信息管理等影響重大。2002年電改之后，原本獨(dú)立的調(diào)度機(jī)構(gòu)淪為電網(wǎng)企業(yè)的內(nèi)設(shè)部門(mén)。
去年7月制定出的新電改方案征求意見(jiàn)稿，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)功能定位的表述是：“改變電網(wǎng)企業(yè)集電力輸送、電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、調(diào)度交易為一體的狀況，電網(wǎng)企業(yè)主要從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送，負(fù)責(zé)電網(wǎng)系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無(wú)歧視開(kāi)放，按國(guó)家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)，不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)。
再之前，國(guó)家主席習(xí)近平在去年6月的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前的電力體制“調(diào)度與輸配電合二為一”，“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，是政企不分的典型體現(xiàn)”。
也就是說(shuō)，由于某種原因，業(yè)內(nèi)高度敏感卻又莫衷一是的調(diào)度獨(dú)立，在修改后的新版方案中，被抹掉了。
“調(diào)度是一個(gè)指揮官，按照生產(chǎn)運(yùn)行的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)度管理。如果完全站在國(guó)家立場(chǎng)上，是客觀的。怕的是沒(méi)有一個(gè)要求，他（希望）按照自己的（需要）進(jìn)行調(diào)度管理，那就不公正了。”一名電力行業(yè)資深人士對(duì)澎湃新聞表示，之所以要將調(diào)度剝離，就是為了避免調(diào)度機(jī)構(gòu)作為電力行業(yè)核心公器的錯(cuò)位。
“比如一條線路，本來(lái)（輸送功率）是可以送100萬(wàn)（千瓦）的，電網(wǎng)公司不愿意送，80萬(wàn)或者60萬(wàn)，沒(méi)有如實(shí)反映客觀情況，主要是怕這個(gè)。在技術(shù)上，他說(shuō)行就行，不行就不行。”該業(yè)內(nèi)人士稱，電網(wǎng)企業(yè)在電力調(diào)度上的話語(yǔ)權(quán)，使得調(diào)度原則出現(xiàn)向“為電網(wǎng)企業(yè)效益調(diào)度”的偏轉(zhuǎn)，“一統(tǒng)天下。”
接受澎湃新聞采訪的一名發(fā)電廠負(fù)責(zé)人表示，作為被調(diào)度對(duì)象，發(fā)電廠在此情此景下也有諸多難言之隱。
對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授吳疆曾撰文指出，由于電網(wǎng)調(diào)度強(qiáng)大的公共職能，如果這個(gè)最大的行業(yè)公器“不獨(dú)立”、不能成為改革一方的助力，不論是先行啟動(dòng)電價(jià)改革，交易獨(dú)立或輸配分開(kāi)，都不容易取得理想效果。
文/ 澎湃新聞 楊漾
